Il nuovo Codice Appalti cambia le regole del gioco

Con il 1° gennaio 2024 termina l’ultima fase di transizione e il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici entra pienamente in vigore. Un provvedimento organico che non si limita a ridefinire regole e procedure, ma abbraccia un nuovo impianto giuridico. Con importanti ricadute per enti, stazioni appaltanti e l’intero settore. 

Digitalizzazione, innovazioni procedurali, ridefinizione di alcune figure e istituti giuridici, un’architettura di fondo basata su una serie di principi generali: queste sono alcune delle novità introdotte con il Decreto Legislativo 36/2023, l’ormai noto nuovo Codice dei Contratti Pubblici, provvedimento chiave nel quadro dell’attuazione del PNNR e, insieme, profonda innovazione dell’impianto giuridico della contrattualistica in materia. Il provvedimento, entrato ufficialmente in vigore il 1° aprile dello scorso anno ma soggetto a una fase di transizione estesasi fino al 31 dicembre - che ha visto rimanere temporaneamente in vigore alcune disposizioni del Decreto Legislativo 50/2016 (il predecessore Codice Appalti) e dei due Decreti Semplificazioni - riveste particolare importanza perché, più e oltre che un insieme di nuove regolamentazioni, introduce alcuni cambi di paradigma nella disciplina, destinati ad avere importanti riflessi sulle stesse modalità di lavoro di stazioni appaltanti e imprese. Vediamo come. 

Dalle regole ai principi

Dal punto di vista dell’impianto giuridico complessivo la più importante novità è rappresentata dall’introduzione dei cosiddetti Principi Generali, cui sono dedicati i primi 12 articoli del Codice. Una scelta filosoficamente importante, perché il suo scopo è quello di affermare la preminenza di valori e criteri di carattere etico rispetto alle singole norme, fornendo in tal modo una chiave interpretativa per la risoluzione delle controversie e promuovendo la libertà d’azione e la discrezionalità delle stazioni appaltanti. Significativa in questo senso è l’analisi di alcuni dei principi sopra citati e, in particolare, dei primi tre (il Principio del risultato, il Principio della fiducia e il Principio dell’accesso al mercato), proprio per la loro funzione di criteri interpretativi delle altre norme del Codice. 

Quanto al primo, si può dire che rappresenti la chiave di volta del codice in quanto enunciato che sottolinea l’interesse pubblico come finalità principale che enti e stazioni appaltanti devono perseguire nelle loro attività; finalità che si esplica, per riprendere le stesse definizioni del testo, nel gestire gli appalti con la massima tempestività ottenendo il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di trasparenza, legalità e concorrenza. Aspetti, questi, certamente non nuovi nella contrattualistica pubblica, ma che nel nuovo codice assumono una valenza diversa e superiore. Questa particolare accezione del Principio del risultato, infatti, trascende il mero rispetto formale di regole e contratti per enfatizzare i risultati concreti che la Pubblica Amministrazione è tenuta a raggiungere nella conduzione delle attività che le competono, in particolare quello dell’interesse pubblico che, in quanto tale, diviene il principio cardine in base al quale regolamenti e procedure devono essere declinati e applicati.

Digitalizzazione, procedure e figure professionali

Su questo impianto di fondo il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici introduce una serie di innovazioni disciplinari che coinvolgono procedure, istituti giuridici e ruoli e figure professionali. Uno dei cardini della nuova disciplina è senza dubbio la digitalizzazione dell’intero iter procedurale degli appalti, con l’obbligo di “definire le modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e i requisiti di interoperabilità e interconnettività”, uno degli obiettivi espliciti del PNNR. In quest’ottica la digitalizzazione supera la veste di mero strumento per diventare vero e proprio elemento di modernizzazione ed efficientamento dell’appalto in termini di riduzione dei tempi, semplificazione delle procedure e riduzione dei contenziosi. Del tema si occupano gli articoli dal 19 al 36 del Codice, introducendo tra le disposizioni l’obbligo per le stazioni appaltanti di utilizzare piattaforme aperte interoperabili come il BIM e, più in generale, di adottare “metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni” per la progettazione e la realizzazione di opere di nuova costruzione e per gli interventi su costruzioni esistenti per importo a base di gara superiore a 1 milione di euro, rendendo così la digitalizzazione il cuore dell’appalto e di una serie di materie annesse, dinamica resa esplicita dalla definizione di “Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale” comprendente la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, il Fascicolo virtuale dell’operatore economico e le piattaforme di approvvigionamento digitale.

Dal punto di vista procedurale, una delle novità più rilevanti è senza dubbio la semplificazione delle procedure di affidamento, accompagnata dall’innalzamento delle soglie per gli affidamenti diretti. In quest’ambito l’art. 50 del Nuovo Codice introduce modalità come l’affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro, anche senza consultazione di più operatori economici, di servizi e forniture inclusi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione di importo inferiore a 140.000 euro, la procedura negoziata senza bando previa consultazione di almeno cinque operatori economici per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro, e - previa consultazione di almeno 10 operatori economici - per lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino alle soglie indicate nell’art. 14 del Codice. Inoltre, per lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino a 5,382 milioni di euro è possibile procedere con gara a evidenza pubblica senza necessità di motivazione.

Per quanto riguarda le figure professionali, importanti novità in termini di procedure di nomina, requisiti e responsabilità riguardano quella del Responsabile Unico del Progetto, già Responsabile Unico del Procedimento in base al precedente Codice del 2016, che ora è equiparabile a un vero e proprio project manager cui sono affidate le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e esecuzione. Il RUP, in particolare, dev’essere individuato da enti e stazioni appaltanti già nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico ed essere in possesso di competenze professionali adeguate all’appalto della cui gestione è incaricato. Per quanto riguarda i requisiti professionali, il RUP dev’essere in possesso di esperienze adeguate nello svolgimento di attività analoghe a quelle da realizzare, definite anche in funzione dell’importo dell’appalto. 

Le altre novità

Il Nuovo Codice introduce anche una serie di innovazioni relative a specifici istituti. Di notevole rilievo, e in parte controversa, è l’eliminazione “tout court” del divieto del subappalto a cascata contenuto nel vecchio Codice, sostituito dalla possibilità discrezionale per la stazione appaltante di individuare la categoria di lavori o prestazioni che non possono essere oggetto di ulteriore subappalto, con motivazioni che possono riguardare le specifiche caratteristiche dell’appalto, la natura e complessità delle prestazioni, l’esigenza di rafforzare il controllo delle attività di cantiere e della salute e sicurezza dei lavoratori o la prevenzione del rischio di infiltrazioni criminali. Nell’ambito della progettazione, significativa è l’eliminazione del livello definitivo con esclusiva permanenza del progetto di fattibilità tecnico-economica e del progetto esecutivo. Importanti anche alcune novità in materia di appalto integrato, ambito in cui enti e stazioni appaltanti possono decidere di inserire nel contratto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. 

Una nota in merito a un tema delicato, la qualificazione delle stazioni appaltanti, cui il Nuovo Codice dedica due articoli, il 62 e il 63. Per l’acquisizione di forniture e servizi di importo superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti e per l’affidamento di lavori di importo superiore a 500.000 euro, in particolare, le stazioni appaltanti devono essere qualificate; al di sopra di tali soglie le stazioni non qualificate sono obbligate a ricorrere a una stazione appaltante qualificata, a una centrale di committenza qualificata o a altri soggetti aggregatori.

ANAC: dal 1° gennaio al via l’appalto pubblico tutto digital

Uno dei pilastri del nuovo Codice dei contratti pubblici è la digitalizzazione degli appalti pubblici, prevista anche tra gli obiettivi più rilevanti del PNRR. Costituisce una trasformazione epocale di modernizzazione dell’Italia e di crescita a livello europeo, che avrà un impatto rilevante su cittadini, amministrazioni e imprese. Affinché tutti gli attori del sistema (stazioni appaltanti, operatori economici, enti pubblici) siano pronti al passaggio, fissato al 1° gennaio 2024, Anac – l’Autorità nazionale anticorruzione - sta lavorando per dotare il Paese delle infrastrutture necessarie per lo svolgimento delle procedure di appalto in modalità digitale. 

Ma cosa significa in concreto digitalizzare gli appalti pubblici?

Significa superare definitivamente non solo l’era della carta nelle gare pubbliche e negli appalti, ma andare oltre l’idea stessa della gara pubblica come predisposizione di documenti, passaggi burocratici, notifiche, e altri lacci e lacciuoli che hanno nel tempo rallentato e a volte bloccato l’esecuzione di opere e l’acquisto di beni e servizi. Ora amministrazioni e imprese entrano in una dimensione digitale e immateriale di tutte le fasi del processo di acquisto: programmazione, progettazione, esecuzione e accesso alle informazioni e agli atti di gara. Non ci saranno più documenti ma interoperabilità fra piattaforme “certificate”.

Il nuovo Codice dei contratti lo definisce “Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement)”. Le pubbliche amministrazioni potranno acquisire dal mercato e alle migliori condizioni, le risorse (forniture, servizi, lavori, conoscenza) utili al funzionamento, mantenimento e sviluppo delle proprie attività istituzionali attraverso l’interconnessione con banche dati e sistemi telematici, semplificando l’intero processo, velocizzandolo e rendendolo meno costo e qualitativamente più efficace. Tutto ciò presuppone che le Pubbliche amministrazioni del Paese, a tutti i livelli, e le imprese arrivino preparate al 1° gennaio 2024, in grado di inserirsi al meglio all’interno di questo salto di qualità nel modo di operare del Pubblico e del Privato, e di cambio di paradigma nella realizzazione di opere e servizi a favore dei cittadini. Questo è il compito che sta portando avanti l’Autorità. 

Attraverso la propria Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, Anac rende disponibili i servizi e le informazioni necessari allo svolgimento delle fasi dell'intero ciclo di vita dei contratti pubblici. Tra questi la Piattaforma contratti pubblici (PCP), la Piattaforma per la pubblicità legale degli atti, il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE). 

“L’interoperabilità tra le piattaforme certificate e i servizi infrastrutturali centralizzati rappresenta il presupposto per la comunicazione elettronica, lo scambio e il riuso dei dati tra le Pubbliche Amministrazioni, la piena applicazione del principio del ‘once only’, secondo il quale dati e documenti devono essere forniti alla Pubblica Amministrazione una sola volta e riutilizzati quando necessario”, spiega il Presidente dell’Autorità, Giuseppe Busia. 

“L’automazione dello scambio dei dati fra i sistemi telematici e l’utilizzo di modelli di dati condivisi creano le condizioni per un aumento dell’affidabilità delle informazioni, un miglioramento dell’efficienza del processo, una riduzione degli errori e di conseguenza dei costi e del carico amministrativo per i cittadini, le imprese e le amministrazioni. L’obiettivo ultimo è assicurare massima trasparenza, speditezza e un elevato livello di semplificazione nell’assegnazione e gestione dei contratti pubblici, con l’intento di aumentare l’efficienza del sistema e garantire una maggiore efficacia dell’azione amministrativa; una Pubblica Amministrazione che acquista in modo più semplice, veloce e trasparente, snellendo le procedure, infatti, è in grado di offrire servizi migliori ai cittadini e alle imprese, con ricadute positive su tutto il sistema-Paese”, conclude il Presidente ANAC.

La principale novità in vigore dal 1° gennaio 2024 riguarda la gestione delle gare pubbliche, per le quali diventa obbligatorio l’utilizzo di piattaforme digitali “certificate”. Questo significa, in concreto, che tutte le amministrazioni non dotate di una propria piattaforma di approvvigionamento digitale, dovranno utilizzare piattaforme “certificate” messe a disposizione da altri soggetti (stazioni appaltanti, centrali di committenza, soggetti aggregatori, ecc.), non solo per la fase di affidamento, ma anche per tutte le altre fasi del ciclo di vita dei contratti ed in particolare l’esecuzione.
Dal 1° gennaio 2024, tali piattaforme devono essere utilizzate anche per la redazione o acquisizione degli atti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; la trasmissione dei dati e documenti alla Banca Dati Anac; l’accesso alla documentazione di gara; la presentazione del Documento di gara unico europeo; la presentazione delle offerte; l’apertura, gestione e conservazione del fascicolo di gara; il controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie. 

Con l’entrata in vigore delle nuove norme all’inizio del 2024, si registra anche un’altra novità rilevante, che ha impatto non solo sulle amministrazioni ma anche sugli operatori economici che partecipano alle gare: grazie alla interoperabilità di tutte le componenti del sistema, sarà pienamente operativo il Fascicolo virtuale dell’operatore economico predisposto da Anac, strumento per l’accesso alle informazioni riguardanti un operatore economico per la verifica del possesso dei requisiti per la partecipazione agli appalti pubblici e l’assenza di cause di esclusione (casellario giudiziale, certificati antimafia, regolarità fiscale e contributiva, eccetera). 

I dati e i documenti contenuti nel fascicolo, che l’operatore economico può inserire attraverso apposite funzionalità, verranno aggiornati automaticamente dagli enti certificatori (Ministero della Giustizia, Ministero dell’Interno, Inps, Inail, Agenzia delle Entrate, ecc.) attraverso l’interoperabilità, potranno essere consultati dalle stazioni appaltanti e riutilizzati in tutte le procedure di affidamento a cui uno stesso operatore economico partecipa.

Infine, un’ulteriore rilevante novità riguarda una specifica fase del ciclo di vita dei contratti pubblici, quella della pubblicazione. A garantire la pubblicità degli atti di gara sarà Anac, con la sua Banca Dati, mediante la trasmissione delle informazioni all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione Europea. Gli effetti giuridici degli atti pubblicati decorreranno dalla data di pubblicazione nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici. La documentazione di gara sarà resa costantemente disponibile attraverso le piattaforme digitali e i siti istituzionali delle stazioni appaltanti e rimarrà costantemente accessibile attraverso il collegamento con la Banca dati nazionale dei contratti pubblici.